Chính sách di dân tái định cư các công trình thuỷ điện ở việt nam từ góc độ nghiên cứu xã hội

Nhiều vùng trong lòng hồ, người dân phải di dời và tái định cư trên những địa bàn mới, thiếu đất canh tác, thiếu nguồn nước để sản xuất và sinh hoạt. Việc di dời, tái định cư trong các công trình thuỷ điện sẽ dẫn đến những thay đổi lớn về tập quán canh tác, nguồn sinh kế và lối sống. Việc di chuyển, tái định cư trong các dự án thuỷ điện cũng rất khác với các dự án giải phóng mặt bằng ở miền xuôi, đòi hỏi có những quan tâm chính sách đặc biệt nhằm giảm thiểu tác động.

I. Thực trạng công tác tái định cư các dự án thuỷ điện

Theo thống kê chưa đầy đủ thì riêng với các công trình thuỷ điện trong nước đã có hơn 150 ngàn người bị ảnh hưởng trước đây và gần 400 ngàn người bị ảnh hưởng trực tiếp hiện nay. Nhiều công trình có quy mô lớn như thuỷ điện Sơn La, thuỷ điện Tuyên Quang, thuỷ điện Hoà Bình, thuỷ điện Bản Vẽ,... đòi hỏi phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội, truyền thống văn hoá của cộng đồng. Do tầm quan trọng và quy mô ảnh hưởng của công tác tái định cư này, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội năm 1997 (NQ 05/1997/QH10) đã quy định rõ các công trình thuỷ điện lớn có quy mô di chuyển và tái định cư với quy mô lớn hơn 20.000 người phải được Quốc hội xem xét thông qua. Theo Nghị định 197 của chính phủ thì việc tổ chức tái định cư được giao cho UBND các tỉnh nơi có dân phải di chuyển là chủ đầu tư các dự án di dân tái định cư và lập kế hoạch và tổ chức bộ máy thực hiện. Sau khi quy hoạch chi tiết các khu (điểm) tái định cư, việc lập kế hoạch đầu tư hàng năm cho công tác di dân tái định cư được Chính phủ giao cho UBND tỉnh với kinh phí và nguồn vốn thực hiện. Như vậy, điểm mới của công tác tái định cư là việc lập kế hoạch đã phân cấp cho địa phương.

Các dự án tái định cư trong quá trình thực hiện đã bộc lộ một số khó khăn, vướng mắc mà trước tiên là về tiến độ lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch. Có thể nói, tiến độ lập, thẩm định phê duyệt quy hoạch chi tiết các khu (điểm) tái định cư diễn ra rất chậm, dẫn đến việc triển khai thực hiện các dự án chi tiết và cấp phát vốn gặp rất nhiều khó khăn. Ví dụ, thuỷ điện Sơn La, cho đến nay cả ba tỉnh Sơn La, Lai Châu và Điện Biên của dự án mới chỉ lập và phê duyệt được 24 khu tái định cư, đạt 25% kế hoạch so với quy hoạch tổng thể. Tiến độ lập, phê duyệt các dự án thành phần cũng không khả quan hơn, chưa thể đáp ứng được yêu cầu thực hiện dự án. Tổng số dự án thành phần của ba tỉnh đã lập là 516, nhưng đến cuối năm 2006 mới phê duyệt được 210 dự án, đạt 41%. Ngoài ra, một số chính sách liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho việc di dân khu vực đô thị lại chưa được đề cập trong Quyết định 459/QĐ-TTg. Vì vậy, việc triển khai di dân tái định cư ở thị xã Mường Lay (Điện Biên), thị trấn Phiêng Lanh (Sơn La), thị xã Lai Châu cũ, thị trấn Quỳnh Nhai,… rất chậm trễ do chưa xác định được chính sách và nguồn kinh phí để thực hiện. Mới đây, những “phát sinh” sai sót trong công tác điều tra cơ bản di dân tái định cư buộc Quốc hội phải tháo gỡ, giải quyết ngân sách [1] cho thấy rõ rằng hiện nay chúng ta còn thiếu một quy hoạch bài bản và tầm nhìn dài hơi cho các công trình thuỷ điện cũng như trách nhiệm và trình độ quản lý hạn chế của một số ngành liên quan đến công tác di dời, tái định cư.

Về công tác chuyển dân đến các khu (điểm) tái định cư, tiến độ diễn ra cũng rất chậm. Lấy ví dụ, tính đến ngày 30/5/2006, thuỷ điện Sơn La mới di chuyển được 328 hộ/3682 hộ ở Sơn La (đạt 8% kế hoạch), các tỉnh Lai Châu, Điện Biên vẫn đang tiếp tục làm công tác chuẩn bị để chuyển dân vào những tháng cuối năm nay. Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ này. Trước tiên là do chất lượng công tác quy hoạch tổng thể di dân, tái định cư còn thấp. Nhiều khu (điểm) tái định cư đã được phê duyệt nhưng tính khả thi chưa cao, vì thực tế khu được quy hoạch còn thiếu nguồn nước, thiếu đất sản xuất so với bản quy hoạch đã được phê duyệt… Thêm vào đó, do quy định hiện nay về giá đền bù đất sản xuất tăng, giá ngày công và vật liệu xây dựng tăng nhiều so với giá tính trong Quyết định 196/QĐ-TTg, trong khi đó, do Chính phủ đã quy định khống chế suất đầu tư bình quân 500 triệu đồng/hộ nên việc lập quy hoạch chi tiết của các địa phương gặp nhiều khó khăn, vì vừa phải đảm bảo cả yêu cầu đền bù đầy đủ và ổn định đời sống lâu dài cho dân, đồng thời vẫn phải đảm bảo không vượt mức trần về vốn đền bù đã quy định. Hệ luỵ của sự chậm chễ này là công tác giải ngân. Tính đến giữa năm 2006, dự án mới giải ngân được 594 tỷ đồng, đạt 43% kế hoạch thực hiện cho công tác tái định cư.

Trên thực tế, một số quy định về thủ tục phê duyệt quy hoạch chi tiết khu (điểm) tái định cư do cấp tỉnh ban hành đã yêu cầu phải có chữ ký của từng hộ dân phải di dời, đồng ý đến nơi dự kiến quy hoạch tái định cư. Điều này cũng làm cho công tác di dân tái định cư càng gặp nhiều khó khăn hơn. Tiến độ thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết các khu tái định cư thường rất chậm. Nhiều quy hoạch chi tiết đã lập nhưng chưa được hội đồng thẩm định xem xét. Tuy huyện là chủ đầu tư song không ít các huyện còn lúng túng với vấn đề mới mẻ này. Đây cũng là vấn đề chính sách cần được xem xét, khắc phục. Đó là chưa kể đến năng lực thực hiện di dân, tái định cư của các ban, ngành ở địa phương và các đơn vị tư vấn còn nhiều yếu kém, thiếu kinh nghiệm, đặc biệt trong lĩnh vực tái định cư khiến cho tiến độ lập quy hoạch và thẩm định các dự án bị ảnh hưởng. Nhiều đơn vị tư vấn được UBND tỉnh lựa chọn chỉ là những đơn vị chuyên về xây dựng cơ sở hạ tầng (giao thông, thuỷ lợi, kiến trúc…) lại am hiểu rất ít về lĩnh vực quy hoạch dân cư, di dân và tái định cư vốn mang đậm tính xã hội. Do đó, các đơn vị này rất lúng túng trong việc lập quy hoạch chi tiết, làm chậm trễ, gây thiệt hại cho người dân khi xây dựng quy hoạch khu tái định cư.

II. Một số vấn đề về cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư

Chính sách ở các công trình dự án tái định cư có sự khác nhau, tạo nên sự thiếu thống nhất trong việc quản lý và thực thi chính sách, nảy sinh tư tưởng so sánh quyền lợi trong người dân, ảnh hưởng đến công bằng xã hội. Chính phủ ban hành các chính sách riêng cho mỗi công trình dự án dẫn đến các chính sách phục hồi sinh kế sau tái định cư tại các công trình thuỷ điện, thuỷ lợi đến nay thiếu thống nhất, mỗi dự án có mức đền bù, hỗ trợ khác nhau dẫn đến thiếu công bằng trong công tác đền bù và hỗ trợ. Có thể thấy mức hỗ trợ cho các hộ dân tái định cư thuộc dự án tái định cư tại Sơn La, Tuyên Quang cao hơn nhiều ở các dự án thuỷ điện khác như Cửa Đạt (Thanh Hoá), Bản Vẽ (Nghệ An), Đa Mi (Bình Thuận), Sông Hinh (Phú Yên),… Mức đền bù và hỗ trợ của thuỷ điện Tuyên Quang bình quân 450 triệu/hộ, Sơn La trên 500 triệu/hộ ở các dự án thuỷ điện mức thấp hơn bình quân khoảng 200-250 triệu/hộ làm nảy sinh thắc mắc giữa các địa phương, cộng đồng dân cư và người bị ảnh hưởng về chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư. Những hộ di chuyển sau thường chịu nhiều thiệt thòi so sánh với những người đi trước. Tình trạng có nhiều chính sách khác nhau trong việc đền bù và tái định cư cho người dân không thấy thoả đáng trong chính sách hiện nay.

Chính sách đền bù, tái định cư của nước ta mới chỉ dừng ở việc đền bù sử dụng đất và các tài sản bị thiệt hại trực tiếp. Các thiệt hại gián tiếp và vô hình khác, về thu nhập, về kinh tế như lợi thế từ vị trí kinh doanh, đánh bắt cá, từ sản phẩm rừng… chưa được tính đến. Trong khi, đây lại là điểm rất quan trọng đối với đời sống người dân và đồng bào dân tộc. Bên cạnh đó, công tác quy hoạch và dự báo về nhu cầu tái định cư không được đặt ra đúng với vai trò nên càng làm cho công tác bố trí tái định cư lúng túng. Việc tái định cư thuỷ điện ở miền núi thường gặp nhiều khó khăn về đảm bảo đất đai canh tác. Hầu hết người dân tái định cư được đền bù diện tích hẹp hơn và chất lượng đất xấu hơn so với nơi xuất cư.

Về nguyên tắc, công tác di dân tái định cư vẫn phải đảm bảo yếu tố ổn định đời sống người dân tái định cư nhanh và bền vững về sinh kế, môi trường. Tuy nhiên, từ phía cơ quan quản lý, nhiều quy định chồng chéo và thay đổi liên tục, không căn cứ vào các quy định pháp luật khiến cho đời sống của người dân bị xáo trộn.[2] Các địa phương không chủ động trong việc chuẩn bị trước quĩ đất tái định cư. Ngay cả khi có chủ trương chuẩn bị trước thì việc triển khai các thủ tục phê duyệt dự án, xây dựng công trình, cấp phát vốn cũng kéo dài khiến chủ trương này không phát huy được tác dụng. Có thể lấy ví dụ tình hình của dự án thuỷ điện Tuyên Quang. Mặc dù công tác di dân được thực hiện từ tháng 11/2002 nhưng đến nay nơi đây vẫn không đường  đi, không nước sạch, không trạm xá và người dân thì không nghề nghiệp, ... Tình trạng phổ biến là người dân chưa được bàn giao mặt bằng sản ủi để có thể dựng nhà nhưng đã phải di dời khỏi nơi ở cũ. Ở khu tái định cư Làng Nẻ, xã Thanh Tương, huyện Na Hang của dự án thuỷ điện Tuyên Quang, các hộ dân từ thị trấn Na Hang chuyển về bị mất nghề buôn bán trước đây, những hộ thuần nông thì không được nhận đất canh tác hoặc đất không đúng chủng loại, kém chất lượng. Mỗi hộ được chia tối đa là 200m2 vừa đủ làm nhà và một khoảnh sân, không có đất trồng rau, canh tác, tăng gia. Trước thực tế này người dân tái định cư tìm cách quay trở lại quê cũ (ví dụ ở dự án thuỷ điện Na Hang, Tuyên Quang), chính quyền địa phương đã huy động các lực lượng chức năng như công an, kiểm lâm áp dụng các biện pháp buộc họ quay về nơi tái định cư. Tương tự, tại thuỷ điện Sông Ba Hạ, huyện Sông Hinh, Phú Yên, trên địa bàn huyện có 103 hộ thuộc diện phải tái định cư trong dự án nhưng đến nay chỉ có 31 hộ đã tái định cư, còn lại 72 hộ chưa di dời vì khu tái định cư không được xây dựng hoàn chỉnh, khoảng cách hai nơi ở quá xa, lại chưa có ruộng nước cho bà con sinh sống. Hiện nay, dự án thuỷ điện ở Phú Yên còn 1.990 đối tượng chưa được đền bù và việc bồi thường cho dân vùng di dời chủ yếu là bồi thường bằng tiền mặt mà chưa quan tâm đến giải quyết đất sản xuất cho dân. Đằng sau những vấn đề nói trên là những hạn chế, bất cập, có phần áp đặt chủ quan trong công tác di dân tái định cư, không phát huy được sự năng động, và chưa thực sự tìm hiểu nguyện vọng, lấy ý kiến của nhân dân. Cơ chế chính sách về đền bù, hỗ trợ có điều chưa hợp lý, sát thực tế, nội dung quy hoạch chưa phù hợp với điều kiện tự nhiên, địa hình và trình độ dân trí của người dân miền núi.

Ngoài nơi ở và tái định cư, một vấn đề đặt ra là cần có chính sách, cơ chế tài chính để giải quyết việc làm sau khi tái định cư (gồm hộ phải di chuyển và hộ sở tại bị mất đất). Việc khôi phục lại đời sống, sinh kế của những hộ bị ảnh hưởng đòi hỏi thời gian lâu dài. Tuy nhiên, các chính sách hỗ trợ lâu dài để khôi phục thu nhập và đời sống của người dân chưa được chính sách xem xét với nguồn tài chính đảm bảo trong nhiều năm. Có thể nói, chính sách đền bù, tái định cư mới chỉ dừng ở việc đền bù sử dụng đất và các tài sản bị thiệt hại trực tiếp. Các thiệt hại gián tiếp và vô hình khác như nguồn sinh kế, thu nhập, vị trí kinh doanh, đánh bắt cá, khai thác rừng, giá trị văn hoá truyền thống,… cho đến nay chưa được thực sự xem xét trong các kế hoạch tái định cư.

III. Kết luận và một số đề xuất

Trên đây là những tồn tại về cơ chế quản lý và thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư các công trình thuỷ điện hiện nay. Vậy hướng đi nào, cách tiếp cận nào là thích hợp để có thể khắc phục được các bất cập nói trên, đảm bảo di dân tái định cư bền vững?

Do đến nay vẫn chưa có một chính sách quốc gia về di dân tái đinh cư cho các dự án thuỷ điện nên trong quá trình thực hiện mỗi dự án lại dựa trên một chính sách được phê duyệt riêng. Cần sớm có một chính sách chung, thống nhất cho công tác di dân, tái định cư trong các công trình thuỷ điện, thuỷ lợi. Chính sách này cần thực hiện phân cấp mạnh cho cơ sở, quy định rõ nguồn vốn tái định cư, cả người dân di dời và người dân sở tại phải được tham gia thảo luận trực tiếp vào quá trình dời chuyển tái định cư theo nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân được hưởng. Cơ chế chính sách trong việc quản lý các dự án di dân tái định cư phải dựa trên cơ sở tạo điều kiện thông thoáng cho quá trình thực hiện, đảm bảo tiến độ công trình cũng như tạo nên sự đồng thuận cao giữa người dân nơi đi lẫn người dân sở tại ở nơi đến. Do việc triển khai đầu tư xây dựng các công trình thuỷ điện thường diễn ra ở miền núi, vùng sâu vùng xa, dân trí thấp nên dễ xảy ra những tiêu cực, dưới nhiều hình thức, đòi hỏi ngoài chính sách, cơ chế quy trình chặt chẽ còn phải có sự quan tâm thường xuyên đối với hoạt động kiểm tra, giám sát, báo cáo và xử lý kịp thời giữa các cấp. Vai trò kiểm tra, theo dõi, đôn đốc và giám sát của các cơ quan cấp tỉnh và các bộ ngành trung ương trong công tác di dân, tái định cư là hết sức cần thiết. Cần coi trọng các nguyên tắc công khai, dân chủ, minh bạch, chính xác, công bằng và kịp thời trong thống kê, áp giá, đền bù, hỗ trợ cho các hộ dân. Nói một cách khác chính sách mới cần dựa trên cách tiếp cận trao quyền cho người dân, thay vì việc đáp ứng đơn thuần các nhu cầu thiết yếu của họ. Đây là cách tiếp cận mới có thể còn xa lạ với tư duy cũ theo hướng chỉ đạo, lập kế hoạch từ trên xuống dưới trong công tác tái định cư, nhưng là một hướng đi cần tìm tòi, thử nghiệm.

Trong quá trình lập kế hoạch di dân, tái định cư nên khuyến khích các hình thức di dân không tập trung theo phương thức xen ghép và tự nguyện nhằm hạn chế sức ép đất đai tập trung, tăng cường khả năng tự điều chỉnh, tiến tới hồi phục nhanh cuộc sống của các hộ dân sau tái định cư. Việc người dân được tham gia đề xuất điểm tái định cư, lựa chọn thiết kế nhà ở và cơ sở hạ tầng ở khu vực tái định cư cần được thực hiện nghiêm túc. Muốn vậy, người dân cần được thông tin đầy đủ và kịp thời về chính sách đền bù và kế hoạch của dự án. Ngoài ra, cần khuyến khích các hộ tái định cư tự lập phương án sản xuất phù hợp theo quy hoạch phê duyệt. Phương thức nhà nước hỗ trợ vận chuyển, sản ủi nền nhà, nhân dân tự tháo dỡ nhà ở cũ, lắp dựng tại nơi ở mới theo sở thích, nguyện vọng riêng của mình tỏ ra là một cách làm phù hợp (như được áp dụng đối với công tác di dời, tái định tại Mường La, thuộc dự án thuỷ điện Sơn La). Chính sách khuyến khích tái định cư xen ghép và tự nguyện phù hợp với đặc điểm văn hoá của các dân tộc còn góp phần cải thiện cuộc sống cho cộng đồng dân sở tại, hạn chế được những xung đột về văn hoá và phong tục tập quán giữa các cộng đồng, thực hiện chính sách đoàn kết các dân tộc của Đảng và Nhà nước.

Thực tế các dự án thành phần triển khai chậm, khâu quy hoạch chi tiết của các dự án phải chỉnh sửa nhiều lần làm chậm tiến độ đang là trở ngại cho việc triển khai xây dựng, kiến thiết các công trình hạ tầng, công trình phục vụ sản xuất, đời sống dân sinh, và chậm trễ trong công tác thanh quyết toán, cần tiến hành phân cấp mạnh và trao quyền cho cấp huyện/thị, đồng thời đầu tư nâng cao năng lực cho cán bộ quy hoạch và cán bộ trực tiếp làm công tác di dân tái định cư vốn còn thiếu kinh nghiệm thực tế và chuyên môn. Những bất cập phát sinh từ thực tế đối với cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, đền bù, hỗ trợ hiện nay đòi hỏi bộ máy quản lý dự án di dân tái định cư thuỷ điện phải đề cao trách nhiệm, gắn bó và nhiệt tình với công việc, sâu sát, lắng nghe, xử lý được những vướng mắc, nắm bắt và giải quyết kịp thời, dứt điểm những khó khăn trong qúa trình thực hiện chính sách ở cơ sở, đảm bảo tiến độ di dời tái định cư vận hành theo hướng đồng bộ, thống nhất.  

Có thể nói việc phục hồi thu nhập cho người dân tái định cư là quá trình diễn ra trong nhiều năm, không chỉ dừng lại bằng việc các hộ dân bàn giao mặt bằng và về nơi ở mới. Do kết cấu hạ tầng của các khu tái định cư còn rất yếu kém, nên đời sống của đồng bào các dân tộc hậu tái định cư còn khó khăn, vất vả. Còn rất nhiều việc phải làm để ổn định đời sống, phát triển sản xuất. Cần chú trọng việc giải quyết vấn đề nước và đất sản xuất cho các hộ tái định cư vì đây là hai yếu tố quyết định đến việc ổn định và phát triển sản xuất cho các hộ tái định cư cũng như hộ dân người địa phương sở tại. Đất đai và nương rẫy là nguồn sinh kế và an ninh lương thực của đồng bào dân tộc. Để thực hiện nguyên tắc đền bù theo phương thức “đất đổi đất” tránh xáo trộn chuyển đổi nghề nghiệp, cần đầu tư khai hoang cho người dân trong các công trình thuỷ điện. Do vậy, khi lập và phê duyệt kế hoạch tái định cư, cần chú trọng tính thích ứng về đất sản xuất (bao gồm chất lượng đất và diện tích đất), nguồn nước cho sản xuất và sinh hoạt cần thiết nhằm đảm bảo cho cả cộng đồng dân đến định cư và cộng đồng dân sở tại ổn định cuộc sống đồng thời trên nhiều mặt, tránh được những rủi ro do di dân tái định cư gây nên.

Chủ trương người dân di chuyển cũng như người dân sở tại phải có cuộc sống tốt hơn và được hưởng lợi từ công trình dự án và đầu tư phát triển sản xuất cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội có ý nghĩa rất quan trọng. Những khó khăn về kinh phí có thể được khắc phục nếu như nguồn vốn cho tái định cư được quản lý và sử dụng hiệu quả, người dân được hưởng lợi. Đã đến lúc cần yêu cầu chủ dự án lập ra quỹ phục hồi thu nhập sau tái định cư nhằm hỗ trợ cho người dân trong thời gian 10 năm, thậm chí 20 năm cho hộ gia đình sau tái định cư. Cần có quy định hình thành quỹ phục hồi thu nhập sau tái định cư để hỗ trợ lâu dài cho người dân. Nguồn vốn này cần tính toán vào dự án và chủ đầu tư các công trình xây dựng nhà máy sẽ trích lợi nhuận, hoặc thuế tài nguyên sau khi đưa công trình vào hoạt động.

Cái khó trong công tác di dân tái định cư đối với cả nơi đi lẫn nơi đến là thói quen, lối sống, tập tục canh tác của cộng đồng các dân tộc thiểu số vốn khác nhau. Ngay cả trong một dân tộc, khả năng nhận thức và tác động của tái định cư cũng rất khác nhau giữa phụ nữ, nam giới, già, trẻ, hộ giàu, hộ nghèo, hộ đau ốm, hộ khoẻ mạnh đông lao động. Công tác tái định cư theo ý nghĩa đó còn hàm ý công tác "di lòng dân" trong đó sự đồng thuận, nhất trí chia sẻ khó khăn của người dân là rất quan trọng. Những bất cập về cơ chế quản lý và chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư hiện nay nhiều khi dẫn đến tâm lý dao động của các hộ dân, tạo nên sự thiếu tin tưởng đối với chủ trương chính sách của nhà nước. Đối với công tác di dân tái định cư trong các dự án thuỷ điện lớn, cần tiến hành các nghiên cứu xã hội học nghiêm túc, bài bản, nắm vững nhu cầu, tâm tư, nguyện vọng, phong tục, tập quán, lối sống và thực trạng sinh kế của cộng đồng các dân tộc bị ảnh hưởng, tránh đưa ra những quyết sách duy ý chí và thiếu khoa học, mà hậu quả thì khôn lường.
 
Theo PGS. TS. Đặng Nguyên Anh
Tạp chí DS&PT (số 6/2007), Website Tổng cục DS-KHHGĐ